Oggetto: Richiesta di convocazione della Commissione ai sensi dell’Art. 28 del Regolamento sul funzionamento del Consiglio Comunale e delle Commissioni – Verifica della legittimità procedurale, amministrativa e contrattuale in merito alla rimozione del manifesto Provita nei pressi dell’ospedale operata da IPAS S.p.A. su disposizione scritta di Arriva Italia S.r.l. in adempimento di una (PEC) del Sindaco Andrea Virgilio.
Ho ricevuto una richiesta di convocazione della Commissione di Vigilanza sottoscritta da tutti i capi gruppo dell’opposizione in merito a quanto in oggetto.
A fondamento della legittimità della richiesta si rappresenta quanto segue:
- La società concessionaria IPAS S.p.A. ha provveduto nel mese di maggio alla rimozione del pannello pubblicitario del “Movimento per la Vita” / “SOS Vita” precedentemente autorizzato e affisso presso la fermata bus adiacente all’ospedale.
- L’azione materiale di rimozione non è scaturita da una spontanea iniziativa del concessionario privato, bensì a seguito di una comunicazione del 04/05/2026 da parte di Arriva Italia S.r.l., titolare del TPL urbano, che a sua volta poneva a fondamento della sua richiesta la comunicazione ricevuta dal Comune di Cremona in data 22/04/2026 tramite Posta Elettronica Certificata (PEC) istituzionale, a firma del Sindaco di Cremona Andrea Virgilio, avente ad oggetto “Manifesto antiabortista Ospedale di Cremona. Richiesta di rimozione” motivata con la finalità di “evitare possibili situazioni di disagio per l’utenza e garantire un contesto rispettoso e adeguato tenuto conto della particolare delicatezza dell’argomento…”
- L’invio di una nota su carta intestata istituzionale, tramite una PEC protocollata, contenente una richiesta di rimozione da parte dell’organo di vertice dell’Amministrazione configura, ai sensi del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), la produzione di un documento amministrativo informatico, che manifesta inequivocabilmente la volontà dell’Ente e che ha di fatto prodotto effetti restrittivi nella sfera giuridica di terzi configurando un cosiddetto provvedimento materiale o implicito. La successiva rivendicazione pubblica della paternità dell’operazione da parte del Sindaco avvalora l’intenzionalità politica e amministrativa di produrre quell’esatto effetto restrittivo.
- Come esplicitato dalle comunicazioni dei concessionari e gestori degli spazi pubblicitari (Arriva Italia S.r.l e IPAS S.p.A.), la nota del Comune di Cremona a firma del Sindaco non è rimasta infatti un mero auspicio politico, ma ha rappresentato l’impulso determinante e il presupposto logico-giuridico che ha spinto i soggetti privati/concessionari a dare esecuzione alla rimozione. Senza quella nota, l’effetto materiale non si sarebbe prodotto.
- Secondo la giurisprudenza consolidata, un atto amministrativo si qualifica per gli effetti che produce e non per il “nome” che gli viene dato (principio di effettività).
Pertanto, tenuto conto che ai sensi dell’art. 28 del Regolamento Comunale la Commissione di vigilanza ha per norma l’attribuzione e il dovere di vigilare non solo sulla forma degli atti formali adottati, ma sulla legittimità, correttezza e trasparenza dell’intera attività e condotta dell’Ente, a prescindere dal nomen juris o dalla veste formale data ai singoli atti, ritengo sussistano i presupposti per la convocazione della Commissione in quanto si ipotizzano, in capo al Sindaco, le seguenti possibili violazioni normative:
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- Violazione dell’art. 1 legge 241/90 e dell’art. 97 Costituzione – Principio di legalità dell’azione amministrativa. L’azione della Pubblica Amministrazione è strettamente subordinata alla legge. Un’Amministrazione/Sindaco non può imporre ordini o divieti, né comprimere la sfera giuridica dei privati (o indurre concessionari come Arriva Italia S.r.l. e IPAS S.p.A. a farlo), se non in forza di una specifica norma di legge o di regolamento locale preesistente. La richiesta di rimozione trasmessa via PEC dal Sindaco alla società Arriva S.r.l., la quale ha poi girato l’ordine a IPAS S.p.A., non reca l’indicazione di alcuna violazione normativa o regolamentare (una violazione del Codice della Strada, una violazione del Regolamento comunale sulle pubbliche affissioni, un abusivismo o il mancato pagamento dei canoni di affissione) bensì una mera ed arbitraria valutazione soggettiva legata a presunti/possibili “disagi” emersi a seguito di segnalazioni esterne.
- Violazione dell’art. 21 della Costituzione e dell’art.10 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. La richiesta di rimozione del Sindaco motivata solo dal “possibile disagio che poteva arrecare il contenuto del manifesto” senza un’istruttoria formalizzata che riscontrasse la violazione di una norma o di regolamento configura un’ingerenza che viola la libertà di manifestazione del pensiero. L’art. 10 comma 1 della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) sancisce che “Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera”. La Corte EDU ha stabilito che la libertà di espressione non si applica solo alle informazioni o alle idee accolte con favore o considerate innocue, ma anche a quelle che urtano, scuotono o inquietano lo Stato o una parte della popolazione. Questo è il presupposto del pluralismo, della tolleranza e dello spirito di apertura, senza i quali non esiste una “società democratica”. Risulterebbe non pertinente il richiamo operato dal Sindaco nei suoi interventi pubblici ai precedenti giurisprudenziali di Rimini e Reggio Calabria (Cons. Stato n. 362/2025; TAR Calabria n. 78/2026). In tali isolate pronunce, la legittimità della rimozione poggiava sulla natura oggettivamente allarmistica e scientificamente controversa di messaggi diretti a contestare la sicurezza della pillola RU486, con potenziale vulnus alla tutela della salute pubblica. Nel caso di Cremona, al contrario, il manifesto reca un messaggio di natura squisitamente valoriale ed emotiva (‘fallo vivere… avrà i tuoi occhi’), il quale non contesta protocolli sanitari né diffonde informazioni mediche mendaci, bensì correda la promozione di un servizio assistenziale e di utilità sociale del tutto lecito (il numero verde SOS Vita). Il preteso carattere ‘colpevolizzante’ o ‘invasivo’ eccepito dal Sindaco riflette una valutazione di pura opportunità politica e sensibilità personale, inidonea a configurare quella violazione di legge o regolamento che sola può legittimare, nel nostro ordinamento, la compressione della libertà di espressione ex art. 21 Cost. e art. 10 CEDU. La natura prettamente censoria dell’intervento trova un riscontro documentale persino nell’intestazione della nota trasmessa dal Sindaco Andrea Virgilio. L’oggetto della PEC istituzionale recita, infatti, in modo inequivocabile: “Manifesto antiabortista Ospedale di Cremona. Richiesta di rimozione”. L’inserimento di tale qualificazione nell’oggetto dell’atto dimostra che l’organo di vertice ha operato un preventivo e arbitrario sindacato di valore sul merito del messaggio. Tale dicitura confessa la sussistenza del vizio di sviamento di potere, avendo il Sindaco piegato la funzione pubblica al controllo contenutistico e al dissenso ideale verso una campagna informativa assistenziale (il numero verde SOS Vita), in aperta violazione dei doveri di assoluta neutralità imposti dall’art. 97 Cost. e del diritto alla libera manifestazione del pensiero ex art. 21della Costituzione.
- Violazione dell’art. 3 della Legge 241/1990 e dell’art. 24 della costituzione. L’articolo 3 della Legge sul procedimento amministrativo stabilisce un obbligo tassativo: ogni provvedimento deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione. L’atto del Sindaco, recante una richiesta materiale di rimozione, risulta totalmente privo dell’indicazione delle ragioni giuridiche e delle norme di legge o di regolamento che si assumono violate. L’Amministrazione ha inteso basare l’efficacia restrittiva del provvedimento su clausole generali e valutazioni di mero fatto, quali il “disagio” o le “segnalazioni esterne”, omettendo qualsiasi inquadramento della fattispecie in una norma imperativa preesistente. Tale assoluta carenza normativa si traduce in un vulnus insanabile al diritto di difesa ex art. 24 Cost., precludendo ai ricorrenti la conoscenza delle basi legali del potere esercitato e rendendo l’atto una manifestazione di puro arbitrio. Né tale vizio può ritenersi sanato dalle dichiarazioni postume del Sindaco che sta provando a difendere la sua scelta ex post (dopo la rimozione), citando le sentenze del Consiglio di Stato e del Tar nelle sue dichiarazioni pubbliche. Tuttavia, quelle sentenze e quelle giustificazioni non erano presenti nella PEC originaria inviata ad Arriva S.r.l. La mancanza di basi legali non può essere aggirata nemmeno invocando, a posteriori, la finalità etica di voler ‘tutelare la dignità delle donne’ o di prevenire presunte pressioni psicologiche. Sebbene la tutela della dignità sia un valore costituzionale, nel nostro ordinamento un Sindaco non può farsi arbitro etico dei messaggi ideologici o valoriali, né può comprimere la libertà di espressione ex art. 21 Cost. in assenza di una specifica e accertata violazione di legge o di regolamento locale.
- Violazione dell’Articolo 7 della Legge 241/1990. La legge impone alla Pubblica Amministrazione l’obbligo di inviare la comunicazione di avvio del procedimento prima di adottare qualsiasi atto che possa incidere negativamente sui diritti di un privato. Il Sindaco ha di fatto esercitato un potere restrittivo e autoritativo al di fuori delle forme tipiche previste dall’ordinamento, ricorrendo a una via informale (nota via PEC) al principale fine di eludere l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento e il conseguente diritto al contraddittorio in capo ai ricorrenti. Tale “fuga dalle regole procedimentali” ha privato la parte interessata della facoltà di rappresentare la natura meramente assistenziale del messaggio pubblicitario (“SOS Vita”) prima della materiale rimozione del cartello. L’esercizio di poteri autoritativi per via informale o atipica qualora attuato eludendo le garanzie partecipative previste dalla Legge 241/1990, quali l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento e il rispetto del principio di legalità e del contraddittorio, costituisce un profilo di potenziale grave irregolarità procedurale ed eccesso di potere.
- Violazione dell’art. 97 della Costituzione. L’ordine di rimozione del manifesto si appalesa radicalmente illegittimo per la frontale violazione dei principi di imparzialità, proporzionalità e separazione delle competenze sanciti dall’art. 97 della Costituzione. Sotto un primo profilo, il Sindaco ha abdicato al proprio dovere di assoluta neutralità, piegando il potere pubblico a reclami di parte basate sul mero dissenso ideologico di alcuni cittadini, convertendo così l’Ente in un inammissibile censore etico. Sotto un secondo profilo, la drastica misura della rimozione totale e immediata del cartello viola macroscopicamente il principio di proporzionalità e di minima lesività: Il Sindaco ha chiesto il sacrificio totale del diritto all’affissione nonostante la pendenza di un termine di scadenza naturale fissato al 23 luglio 2026, omettendo di valutare se il brevissimo lasso di tempo residuo giustificasse un intervento così drastico e dimostrando la totale assenza di una reale necessità o urgenza a tutela dell’ordine pubblico. Infine, l’intervento diretto dell’organo di vertice politico configura una macroscopica invasione di campo nelle competenze gestionali, rigorosamente riservate per legge alla dirigenza tecnica; il manifesto era regolarmente autorizzato e contrattualizzato e pertanto la rimozione non poteva essere determinata da un diktat atipico e informale del Sindaco, in aperta violazione del principio del contrarius actus e della simmetria delle forme amministrative.
- Violazione dell’art. 1 comma 2bis Legge 241/90. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede. La richiesta del Sindaco di rimozione del manifesto vìola gravemente il principio del legittimo affidamento e della buona fede che devono governare i rapporti tra Pubblica Amministrazione e cittadini. L’affissione in oggetto risultava pienamente legittima e consolidata da un arco temporale di circa sei anni, assistita da una regolare autorizzazione. Tale stabilità temporale esclude in radice qualsiasi presupposto di abusivismo o di urgenza contingibile, evidenziando l’assoluta irragionevolezza di un intervento censorio e autoritativo. La gravità della lesione e l’entità del danno patrimoniale trovano testuale conferma nella stessa nota con cui il concessionario IPAS S.p.A. ha comunicato la rimozione, offrendo espressamente la restituzione del canone per i mesi residui di mancato godimento dell’affissione. La risoluzione anticipata e coattiva di un rapporto legittimo, ledendo la sfera patrimoniale e ideale del committente in spregio alla certezza del diritto espone l’Ente a una palese responsabilità risarcitoria per i danni derivanti dalla censura pubblica di un messaggio sociale.
Alla luce di quanto sopra rappresentato chiedo di procedere alla convocazione della commissione di vigilanza indicando alternativamente le date 15 o 16 luglio ore 17:30 e che alla stessa siano invitati per essere sentiti ai sensi dell’art. 28 comma 3 del Regolamento del Consiglio Comunale rispetto alle prospettate violazioni: Il Sindaco, il Segretario Generale, i Dirigenti comunali competenti in relazione alla materia trattata, il Direttore di esercizio di Arriva Italia srl Franco Ferrada, l’Amministratore delegato di IPAS Spa, il Movimento per la Vita di Cremona.
Ai fini dello svolgimento della commissione si rende necessario mettere a disposizione dei commissari la seguente documentazione:
- eventuali segnalazioni, esposti, reclami, richieste o istanze provenienti da cittadini, associazioni, partiti politici, organizzazioni sindacali o altri soggetti che abbiano riguardato il manifesto in oggetto;
- la pec del 22 aprile 2026 avente ad oggetto “Manifesto antiabortista Ospedale di Cremona. Richiesta di rimozione” a firma del Sindaco Andrea Virgilio;
- la nota del 4 maggio 2026 prot. N. 33640/2026 avente ad oggetto “Richiesta di immediata rimozione del manifesto SOS Vita collocato presso la pensilina della fermata all’ingresso dell’Ospedale di Cremona, ai sensi dell’art. 6 del contratto di locazione di spazi pubbicitari” a firma del Direttore di esercizio di Arriva Italia Srl;
- la nota del 5 maggio 2026 avente ad oggetto “Rimozione pannello pubblicitario su fermata bus Cremona” a firma dell’Amministratore delegato di IPAS spa;
- il contratto n. 4501810 del 17/06/2025-Pensilina di Cremona-codice cliente A18741 citato nella nota del 5 maggio 2026.
- la nota del 4 giugno 2026 avente ad oggetto “Riscontro vostra pec del 28/05/2026 in merito a rimozione del manifesto presso la pensilina bus-fronte ospedale a firma del Sindaco Andrea Virgilio.
- eventuale autorizzazione rilasciata dal Comune di Cremona in relazione alla postazione dove era collocato il cartello rimosso.
Chiara Capelletti
presidente Commissione di Vigilanza
